一、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式
　　除個別地區(qū)近幾年對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有所規(guī)范外，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉(zhuǎn)形式：
　　1、轉(zhuǎn)讓。集體土地所有者或土地使用者將建設(shè)用地使用權(quán)或所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者開辦企業(yè)，這類似國有土地使用權(quán)出讓，村或鄉(xiāng)政府作為土地所有者收取轉(zhuǎn)讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業(yè)用地。（2）集體土地所有者直接轉(zhuǎn)讓土地或以地合作開發(fā)建設(shè)商品住宅，開發(fā)商分得部分商品房，所占土地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，這主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。1999年江蘇省查出農(nóng)村集體轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)土地478宗，面積1594畝。（3）建設(shè)用地原使用者（企業(yè)或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人，所有者收取一定轉(zhuǎn)讓金。無限年期的建設(shè)用地主要是農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓。建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要有以下情況，一是轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)而引致轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地所有權(quán)，如福建省古田縣當(dāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給本集體以外的企業(yè)或個人時，就必須先將建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為（不是征地）國家所有，而后才能實現(xiàn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移；二是村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為村、村其它經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)村股份制較為普遍，集體土地及其它資產(chǎn)一般都已進入村股份合作社，當(dāng)村或鄉(xiāng)企業(yè)辦要開辦新的企業(yè)時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權(quán)即轉(zhuǎn)為村委會、村其它經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。
　　2、出租。這是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。集體建設(shè)用地所有者或使用者將土地使用權(quán)出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現(xiàn)為村集體將非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)或廠房出租給企業(yè)或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調(diào)查中均普遍存在，并很受集體和農(nóng)民的歡迎。上海市還出現(xiàn)集體所有者將土地出租用于公路建設(shè)的案例。（2）建設(shè)用地使用者為出租主體。主要表現(xiàn)為村辦企業(yè)以全部或部分土地出租，以收取租金為企業(yè)盈利，以及農(nóng)民個人出租住房，引致土地使用權(quán)出租。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。
　　3、抵押。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押。福建古田縣2000年共發(fā)生集體非農(nóng)建設(shè)用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。
　　4、聯(lián)營、入股。集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為合辦企業(yè)的條件，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經(jīng)營的風(fēng)險使這種形式逐步為出租所取代。
　　5、法院判決。因經(jīng)濟糾紛或企業(yè)破產(chǎn)、兼并等導(dǎo)致法院裁定和判決而致集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉(zhuǎn)主要采取拍賣方式。
　　從目前看，集體非農(nóng)建設(shè)用地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：（1）非法轉(zhuǎn)讓、出租等。因《土地管理法》規(guī)定集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出租，故此類流轉(zhuǎn)屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于利益沖動，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償?shù)亍罢鳌钡猛恋?，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的集體建設(shè)用地，主要用于建廠房出租或其它經(jīng)營。（4）沖擊城鎮(zhèn)國有土地市場。由于這種非法的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地在未經(jīng)統(tǒng)一管理的情況下進入建設(shè)用地市場，導(dǎo)致土地市場的總供給增加，城鎮(zhèn)國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護困難。
　　二、集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因
　　我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：
　　1、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程加快。改革開放后，我國經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，特別是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又加快了我國的城市化進程。這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都直接地導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地的迅速增長，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，都直接引致城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的集體非農(nóng)建設(shè)用地增加。據(jù)調(diào)查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積中約有80%左右為集體非農(nóng)建設(shè)用地，這在中小城鎮(zhèn)極為普遍。即使是在大城市，其城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分非農(nóng)建設(shè)用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉(xiāng)結(jié)合部約有70%的土地被農(nóng)民個人建房占有。如此大的非農(nóng)建設(shè)用地社會需求，在城鎮(zhèn)國有土地市場的直接影響及商品經(jīng)濟發(fā)展的必然要求下，這些集體非農(nóng)建設(shè)用地不可避免地進入“黑市”流轉(zhuǎn)。
　　2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮(zhèn)周圍以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū)，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業(yè)和個人掌握了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)后，追求經(jīng)濟利益的最大化是市場經(jīng)濟的基本原則。這種經(jīng)濟利益的追求，不但經(jīng)營主體有，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內(nèi)出*，發(fā)展經(jīng)濟，辦形象工程，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉(zhuǎn)是在國家對集體非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o明確管理政策下的主要選擇。
　　3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規(guī)定，要使用建設(shè)用地，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建宅使用本集體的土地及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的途徑。由于目前的征地補償仍按產(chǎn)值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區(qū)補償較高或接近市價除外），而真正到農(nóng)民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農(nóng)民和村集體而言，過低的征地補償實現(xiàn)不了土地的轉(zhuǎn)用價值，因而采取不征而自行轉(zhuǎn)用流轉(zhuǎn)的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發(fā)基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農(nóng)民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經(jīng)濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。
　　4、鄉(xiāng)、村政府行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。長期的人民公社體制和生產(chǎn)資料平調(diào)方式已使農(nóng)村土地不帶有一星半點的“財產(chǎn)”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規(guī)定集體土地屬農(nóng)民集體所有，全體村民對集體財產(chǎn)的使用和處分擁有最終的權(quán)利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經(jīng)濟組織”所有，村主任、鄉(xiāng)長擁有土地處分權(quán)。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、辦公益事業(yè)及發(fā)展小城鎮(zhèn)等名義下，動用政府權(quán)力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。出于經(jīng)濟利益目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也“努力”推動這些土地的流轉(zhuǎn)。